EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
DE REENGANCHE Y PAGO DE SALARIOS CAÍDOS
Caracas, noviembre de 2010.
SUMARIO
1.- Introducción.
2.- Procedimiento de ejecución.
3.- Experiencias con este procedimiento.
4.- Acción de amparo constitucional como medio sucedáneo.
5.- Eficacia de esta vía.
6.- Probables soluciones.
1.- Introducción.
Como sabemos, cuando un trabajador que goce de fuero sindical o de la inamovilidad estatuida por el Ejecutivo Nacional (Decreto nº 7.154 del 23 de diciembre de 2009, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 39.334 de la misma fecha), sea despedido, trasladado o desmejorado sin llenar las formalidades establecidas en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, es decir, sin justa causa calificada previamente por el Inspector del Trabajo con autoridad en el ámbito de la entidad territorial que le asignen, podrá interponer ante éste una solicitud de reenganche con el pago de los salarios caídos o la reposición a su situación anterior, en caso de traslado o desmejora.
Si el Inspector del Trabajo decide dicha solicitud y no ordena el reenganche o la reposición del aforado a su situación anterior, según el caso, nada habría que ejecutar, pero si lo ordena se impone la ejecución de un acto emanado de la Administración Pública Nacional. Esto último, porque las Inspectorías del Trabajo son “órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional” [2].
Ahora bien, la ejecución en la hipótesis del reenganche implicaría que el patrono, sea privado o público, reincorpore al trabajador para que continúe ejerciendo sus obligaciones habituales y le pague los salarios dejados de percibir durante la tramitación del procedimiento administrativo establecido en los artículos 454 al 457 eiusdem.
De allí surge la necesidad de precisar cuál es el procedimiento a seguir para que el acto administrativo que ordena el reenganche y pago de salarios caídos, sea cumplido por el patrono que se rehusare hacerlo.
2.- Procedimiento de ejecución.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha asentado que las “Inspectorías del Trabajo según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo”, son órganos públicos de naturaleza administrativa “dependientes del Ministerio del ramo y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley”[3], por lo que sus providencias −de las Inspectorías del Trabajo− son actos administrativos de conformidad con lo preceptuado en el artículo 7º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos[4] y en razón de que “aún cuando la Administración Pública emite actos de sustancia jurisdiccional, estos actos, no obstante su expresada sustancia, son actos administrativos, debiendo ser tratados jurídicamente como tales” (sentencia de fecha 10 de enero de 1980 de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia en el caso: Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo, citada por Badell en su artículo “El Contencioso Administrativo Laboral”[5]).
Siendo así, compartimos la opinión del profesor Araujo-Juárez[6] en el sentido que el principio de ejecutoriedad también llamado “acción de oficio” o de “ejecución forzosa”, sólo es propia de aquellos actos administrativos que imponen deberes positivos o negativos, cuyo cumplimiento puede no ser voluntariamente aceptado por el obligado y presupone que el acto sea ejecutivo.
Consecuencia de lo anterior es, que si el acto administrativo que ordena el reenganche y pago de salarios caídos (deberes positivos) no es cumplido deliberadamente por el patrono, se impone aplicar de oficio el procedimiento de ejecución forzosa previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por mandato de su artículo 79.
Esta normativa distingue dos (2) supuestos de los cuales debemos considerar el segundo por ser el que encaja con la orden administrativa que nos ocupa, veamos:
2.1.- Si la carga impuesta es una prestación de hacer susceptible de ejecución indirecta, ejemplo: derrumbar una pared, desmontar un terreno, etc., la Administración procede a la ejecución utilizando sus propias cuadrillas de obreros o bien contratando a un sujeto que realice la tarea, a costa del obligado (artículo 80.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
2.2. En cambio, si se trata de una carga personal que no admite la sustitución del obligado por un tercero, como el caso del patrono que tiene que reenganchar y pagar salarios caídos al trabajador que despidiera ilegalmente, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos determina (artículo 80.2) la llamada por Rondón de Sansó[7] “coacción indirecta”, mediante multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía.
Esta Ley (LOPA[8]) no dispone de otros medios para ejecutar los actos administrativos como lo son la ejecución de bienes y la ocupación, figuras éstas aplicadas en algunas normas especiales, sobre todo impositivas o aduaneras.
En fin, el procedimiento de ejecución forzosa del acto administrativo emanado de la Inspectoría del Trabajo, que ordena al patrono reenganchar al trabajador y pagarle salarios caídos, es el previsto en el artículo 80.2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
3.- Experiencias con este procedimiento.
En primer lugar, el hecho que el patrono desacate la orden de reenganche del Inspector del Trabajo conlleva a agotar el procedimiento de multa previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo que en todo caso nunca será mayor a dos (2) salarios mínimos en atención a lo contemplado en el artículo 639 eiusdem.
Ello sin duda es un mecanismo compulsivo para que el patrono transgresor cumpla con la decisión administrativa, pero solo tiene como consecuencia un aporte a favor del fisco que permite preservar la autoridad de la voluntad de la Administración (Inspectoría del Trabajo) expresada mediante la providencia administrativa.
Sin embargo, con ello no se resuelve la situación del trabajador que continuaría sin trabajar en grosera privación de su derecho constitucional al trabajo, a la estabilidad laboral y a la libertad sindical (esto último, en caso que fuere un aforado), negándosele la posibilidad del cobro de un salario para su sustento y el de su familia.
Además, la obligación de reenganchar es una prestación de hacer que impone al patrono una conducta futura a seguir que por su naturaleza carece de forma compulsiva para hacerla cumplir. Ello es así, porque el cumplimiento forzoso de las obligaciones puede ser en especie o por equivalente, pero la de reenganchar es una conducta personalísima al requerir necesariamente de la intervención propia del patrono (ejecución directa) y su ejecución forzosa en especie exigiría del uso de la fuerza física sobre el patrono, lo que no es permitido por nuestro ordenamiento jurídico positivo, debiendo acudirse a la ejecución forzosa por equivalente (las indemnizaciones) que en el ámbito del procedimiento administrativo contemplado en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo constituyen los salarios caídos que se seguirían causando.
Estos argumentos persuaden para concluir que el régimen sancionador impuesto por la Ley Orgánica del Trabajo no es realmente efectivo para proteger los derechos del trabajador ante la contumacia del patrono en reengancharlo y pagarle salarios caídos.
4.- Acción de amparo constitucional como medio sucedáneo.
Ante tal esterilidad del régimen de imposición de multas sucesivas, la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en fallo del 23 de abril de 1998 (caso: Jesús Cabezas c/ Congreso de la República de Venezuela), citado por Álvarez[9], consideró que la vía del amparo constitucional podía restablecer la situación jurídica infringida, en virtud que el trabajador no cuenta con otro medio procesal breve, ordinario y sumario capaz de producir los efectos requeridos.
También debemos recordar que la Sala Constitucional del máximo Tribunal, en sentencia nº 3.569 del 06 de diciembre de 2005 (caso: Saudí Rodríguez) modifica el criterio que plasmara en sentencia nº 2.862 del 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni), sentando que las providencias administrativas que nos ocupan debían ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no era la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche.
Luego, terminó flexibilizando este último criterio estatuyendo en sentencia nº 2.308 del 14 de diciembre de 2006 (caso: Guardianes Vigimán, s.r.l.[10]), que la ejecución de las decisiones administrativas de las Inspectorías del Trabajo debe ser exigida primeramente en vía administrativa y en caso de no ser fructífera la gestión, agotado como haya sido el procedimiento de multa previsto en la Ley Orgánica del Trabajo en su Título XI, podría recurrirse a los mecanismos jurisdiccionales de los que conocen los tribunales de lo contencioso administrativo y sólo en situación excepcional, cuando el incumplimiento afecte un derecho constitucional, puede recurrirse al amparo constitucional, para exigir un mandamiento judicial que consista en una conducta que debió instarse directamente en sede administrativa.
Agrega la Sala Constitucional en esa oportunidad, que la naturaleza del amparo constitucional es la de un mecanismo extraordinario que sólo procede cuando se han agotado las vías ordinarias o, en caso adicional, cuando no es posible exigir ese agotamiento en vista de las circunstancias del caso concreto y de la urgencia de resolución de la controversia.
Aquí necesitamos pausar para aclarar que cuando la mencionada sentencia del caso “Guardianes Vigimán, s.r.l.” exige que se debe agotar el procedimiento de multa previsto en la Ley Orgánica del Trabajo en su Título XI, se debe entender perfeccionado tal procedimiento con la imposición de la sanción, sin exagerar requiriendo la planilla de liquidación de la multa y mucho menos la constancia de pago de la misma, como absurdamente lo han exigido algunos jueces. Enfatizamos que lo aspirado por la Sala Constitucional es la demostración de que se intentó la ejecución forzosa prevista en el artículo 80.2 de la LOPA como vía ordinaria, lo cual no puede ser utilizado como un elemento que reprima el acceso a la justicia.
5.- Eficacia de esta vía.
En la acción de amparo constitucional el juez de primer grado dispone que su fallo se ejecute inmediatamente sin que sea necesario que adquiera firmeza, o sea, dicta un mandamiento de amparo que debe acatado de manera perentoria, so pena de ser castigado con prisión de seis (6) a quince (15) meses, como lo preceptúan los artículos 29 y 30 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Ello implica que la sentencia que acuerde el amparo constitucional precise la orden a ejecutarse y un plazo para cumplir, pero no que se aplique el procedimiento de ejecución de sentencias previsto en el Código de Procedimiento Civil o en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, pues ello desnaturalizaría el procedimiento ideado al respecto cuyas características, según la Sala Constitucional del Tribunal Supremo en fallo nº 1.962 del 07 de septiembre de 2004, difieren notablemente de los procesos ordinarios.
Esta sentencia de la Sala Constitucional contrasta y abandona el criterio que había plasmado dos (2) años antes en fallo nº 2.355 del 03 de octubre de 2002 (caso: Alida Peñaloza), en el sentido que “un flaco servicio se le estaría haciendo a la justicia efectiva, si las sentencias de amparo no pudieran ejecutarse, siendo la única sanción ante el incumplimiento, el proceso penal por desacato”.
De allí que el criterio imperante en la ilustre Sala se inclina a consentir que las sentencias de amparo no se pueden ejecutar forzosamente como lo disponen nuestros ordenamientos jurídicos adjetivos, sino que se limitarían a un castigo, lo cual coartaría el hacer efectivas las condenas de hacer (reenganche) y de dar (salarios caídos).
Por otra parte, la sentencia de amparo constitucional debe limitarse a ordenar el cumplimiento de la providencia administrativa sólo en cuanto al reenganche, más no respecto a los salarios caídos, primero porque el efecto de dicha acción es meramente restitutorio y no indemnizatorio y segundo, porque podría resultar, según Badell[11], contrario al principio que proscribe la prisión por deudas pecuniarias consagrado en el artículo 7.7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos cuyo rango constitucional deviene del artículo 23 de la Carta Fundamental.
6.- Probables soluciones.
6.1.- Lo correcto y esperado es la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo de la cual podemos leer, en los términos de su proyecto, la creación de la figura del Inspector de Ejecución que podría, entre otras facultades:
1) Ordenar el cierre de las empresas, establecimiento, faena o explotación hasta que el empleador o empleadora cumpla o acate la providencia correspondiente; 2) Ordenar medidas que aseguren bienes suficientes del empleador o empleadora que garantice el cumplimiento de la materialización económica de los derechos infringidos y a tal efecto solicitará la colaboración de los organismos jurisdiccionales que tengan esa competencia; y 3) Solicitar la revocatoria de la Solvencia Laboral hasta que se demuestre el cumplimiento del acto administrativo del que se trate.
6.2.- Otra fórmula que se oye con fuerza sería la de ejecución de la sentencia de la acción contenciosa administrativa de nulidad de los actos de efectos particulares, que según el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, le correspondería al tribunal que haya conocido de la causa en primera instancia, en el caso concreto, los jueces de juicio del trabajo.
Esta tesis choca con la idea que tenemos sobre la resolución de las acciones de nulidad de tales actos administrativos, pues si en la sentencia contenciosa administrativa se declarara la nulidad del acto impugnado al establecerse su disconformidad con el ordenamiento jurídico, necesariamente conllevaría al cese de sus efectos y fuera de ello, el fallo no tiene por qué hacer otro pronunciamiento ni ordenar nada más como por ejemplo el que se cumpla con las prestaciones de dar o de hacer que contempla el acto administrativo. Al respecto debemos consultar una interesante sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia que aclara esta problemática, la nº 547 del 18 de abril de 2007.
Por otra parte, si en la sentencia contenciosa administrativa no se declarara la nulidad del acto impugnado, éste debe ser cumplido por la Inspectoría del Trabajo porque de lo contrario se podría ejercer en su contra el recurso de abstención por negativa a cumplir los actos a que están obligados por la Ley Orgánica del Trabajo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Y si el que se rehusare a cumplir fuere el patrono, la acción de amparo constitucional.
Así que, no parece muy acertada la idea de que los jueces de juicio ejecuten las providencias administrativas de las Inspectorías del Trabajo cuando conozcan de las acciones de nulidad, ni siquiera admitiendo la tesis de que tratan de “actos cuasi jurisdiccionales” [12], pues el juez del trabajo no dirime –en las acciones de nulidad– una controversia entre partes sino revisa la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico.
6.3.- La tercera idea que se erige es la de considerar a los actos administrativos de reenganche y pago de salarios caídos, como lo han hecho las Salas Constitucional y de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia con respecto a las homologaciones de las transacciones –extrajudiciales– realizadas por el Inspector del Trabajo, es decir, como cosa juzgada y que su ejecución se resuelva por los trámites de ejecución de sentencia que dispone el Código de Procedimiento Civil. Ello fue plasmado por la Sala Constitucional en fallo nº 1.201 de fecha 30 de septiembre de 2009 (caso: Arthur Little de Venezuela, c.a.), la cual a su vez hace referencia a la de la Sala de Casación Social.
En conclusión, queda mucho camino por recorrer en los casos de ejecución de los actos administrativos de reenganche y pago de salarios caídos emanados de las Inspectorías del Trabajo.
[1] Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, Juez 1º de Primera Instancia de Juicio. Universidad Católica Andrés Bello, Especialista en Derecho del Trabajo y en Derecho Administrativo. Universidad Santa María, Profesor de Pre y Postgrado en Derecho Laboral. Instituto Venezolano de Derecho Social, Miembro de número.
[2] Sentencia nº 955 del 23 de septiembre de 2010 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Bernardo Santeliz y otros). Consultada en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/.
[3] Sentencia nº 2.862 del 20 de noviembre de 2002 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Ricardo Baroni). Consultada en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/.
[4] Sentencia nº 09 del 05 de abril de 2005 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Universidad Nacional Abierta). Consultada en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/.
[5] Badell, N. (2004). El contencioso administrativo laboral: El Contencioso administrativo hoy. Caracas, Venezuela: Ediciones FUNEDA, p. 379.
[6] Araujo-Juárez, J. (2007). Derecho administrativo. Parte general. Caracas, Venezuela: Edit. Paredes Libros Jurídicos, c.a., p. 518.
[7] Rondón de Sansó, H. et al. (1994). Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Caracas, Venezuela: Edit. Jurídica Venezolana, p. 83.
[8] Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
[9] Álvarez, J. (2008). Pragmatismo del contencioso administrativo laboral. Caracas, Venezuela: Edit. Vadell Hermanos Editores, c.a., p. 207.
[10] Sentencia nº 2.308 del 14 de diciembre de 2006 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Guardianes Vigimán, s.r.l.). Consultada en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/.
[11] Obra citada, p. 402.
[12] Rondón de Sansó, H. (1990). Los actos cuasi jurisdiccionales. Caracas, Venezuela: Edit. Ediciones Centauro, pp. 33-48.
