DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA LABORAL
Román J. Duque Corredor[1]
1. Planteamiento de inicio. El derecho administrativo laboral como presupuesto.
La discusión sobre la competencia para conocer de demandas de nulidad contra las decisiones o providencias de los organismos de la administración del trabajo, o de la administración de condiciones y medio ambiente del trabajo o de la administración de la seguridad social, ha dejado de lado el problema principal de la existencia de un derecho administrativo laboral. En efecto, para que pueda aceptarse o rechazarse una competencia judicial en determinada materia, es necesario previamente determinar si en verdad existe o no un derecho sustantivo que justifique dicha competencia. En otras palabras, para admitir la jurisdicción contenciosa administrativa laboral, primeramente se debe analizar si ciertamente existe un derecho administrativo especial en materia laboral. Y, en segundo lugar, precisar si constitucional y legalmente es posible una jurisdicción contencioso administrativa laboral. Debo precisar que incluyo dentro del concepto “laboral” no sólo las relaciones de trabajo sino también las condiciones y medio ambiente del trabajo y la seguridad social.
2. Noción:
Se puede definir el derecho administrativo laboral, de manera general, como las normas que regulan la intervención del Estado en las relaciones del trabajo, en las condiciones y medio ambiente del trabajo y en materia de seguridad social. La Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 10.01.1980, Caso “Entidad de Ahorro y Préstamo”, en lo relativo a las relaciones del trabajo, señala que la intervención de la Administración no se limita a los casos de despidos de los trabajadores, sino que consiste en “la función pública de más amplias proporciones y de innegable interés colectivo” para garantizar el pleno empleo, la estabilidad de los trabajadores y el control de las condiciones de trabajo.
Yo he señalado que derecho administrativo del trabajo “es aquél que regula la actividad de la Administración en la aplicación de las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y demás disposiciones de carácter laboral”[2]. La consecuencia de la regulación por normas laborales de esa función interventora es la existencia de un derecho administrativo laboral, y, por ende, de una Administración Pública Laboral, de una actividad administrativa laboral y de procedimientos y actos administrativos laborales. Además, es un hecho histórico que desde las primeras normas laborales han existido órganos administrativos que ejercen esa función de intervención. La propia Ley Orgánica del Trabajo en su Título IX, Capítulo I; se refiere a los organismos administrativos del Trabajo.
3. La Administración Pública Laboral:
La constituyen los organismos del Estado, distintos a los legislativos y judiciales, competentes en el ramo de las relaciones del trabajo, de las condiciones y medio ambiente del trabajo y de la seguridad social. La Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en Sentencias del 10.01.1980, Caso “Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo” y del 17.04.1991, Caso “Auto Mercado Santa Rosa de Lima”, admite la existencia de una Administración del Trabajo. Y de manera específica, la Administración Pública de la Prevención en el Trabajo, son los organismos que dentro de la Administración del Estado (criterio orgánico) realizan la función de aplicar la Ley de la materia, para garantizar la prevención de los infortunios por causa del trabajo y la prestación y el cumplimiento del régimen prestacional de seguridad y salud del trabajo (criterio material). Asimismo, Administración Pública de la Seguridad Social son los órganos que dentro de la Administración del Estado tienen a su cargo la rectoría, la organización, el funcionamiento y la prestación del servicio público de la seguridad social.
4. Fuentes constitucionales:
La actividad administrativa laboral encuentra en la Constitución sus fundamentos. En efecto, el artículo 87 de la Constitución que atribuye al Estado el cometido de garantizar las medidas necesarias para asegurar el derecho al trabajo, el fomento del empleo y el control de las condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados. El artículo 89, ibidem, que otorga al trabajo como hecho social la protección del Estado. El artículo 91, eiusdem, que exige que el Estado garantice a los trabajadores un salario mínimo vital ajustable. El artículo 96, ibidem, que le establece al Estado el cometido de garantizar el derecho a la negociación colectiva. El artículo 86, ibidem, que exige al Estado que asegure la efectividad del derecho a la seguridad social. Y, el artículo 94, eiusdem, que atribuye al Estado el cometido de vigilar la aplicación de las leyes laborales. Y, en materia jurisdiccional, en la Disposición Transitoria Cuarta, Numeral 4, se establece que la jurisdicción laboral ha de ser autónoma y especializada.
5. Alcance de la intervención de la Administración Laboral:
Todo el ordenamiento jurídico que regule las competencias de la Administración en materia de las relaciones de trabajo, de las condiciones y medio ambiente del trabajo y de la seguridad social, cabe dentro del ámbito del derecho administrativo laboral. Es decir, comprende la actividad y la inactividad de los órganos de la Administración en ejercicio de sus competencias en materia laboral. Esas competencias pueden ser: A) De carácter normativo: Es decir, las competencias que el legislador atribuye a la Administración para regular determinadas materias a través de su potestad reglamentaria. Y B) Estrictamente ejecutivas: Las competencias que el legislador atribuye a los organismos administrativos del Poder Ejecutivo Nacional para inspeccionar en las relaciones de trabajo, en las condiciones y medio ambiente del trabajo y en las obligaciones de la seguridad social, y para dirimir controversias entre patronos y trabajadores, así como para promover o fomentar el empleo, e, igualmente, para suministrar prestaciones de seguridad social, y, finalmente, la competencia sancionatoria como consecuencia de su función de inspección y de control. Así, por ejemplo, son típicas actividades administrativas principales del ejercicio de las funciones de gestión de prevención en el trabajo, las señaladas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo[3] (LOPCYMAT), es decir, las funciones de inspección de condiciones de seguridad y salud en el trabajo para dictar ordenes y plazos de cumplimiento de normativa vigente violada; la aplicación de las sanciones administrativas establecidas en dicha Ley; la calificación del grado de peligrosidad de las empresas, establecimientos, explotaciones y faenas; la investigación de accidentes y enfermedades ocupacionales; la calificación del origen ocupacional de las enfermedades o accidentes; dictaminar sobre el grado de discapacidad de los trabajadores; los registros y acreditación de los Comités de Seguridad Social Laboral; los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo y de entes o personas que prestan servicios en estas áreas; y la tramitación de prestaciones de los trabajadores ante la Tesorería de la Seguridad Social
En razón de esas competencias, teniendo presente el artículo 7° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puede definirse como acto administrativo laboral, toda declaración general o particular emitida con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo o en la LOPCYMAT y demás disposiciones laborales, por los organismos administrativos del trabajo, de las condiciones del medio ambiente del trabajo y de la seguridad social[4]. La Sala Política Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 17.04.1991, Caso “Auto Mercado Santa Rosa de Lima”; la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en su Sentencia del 20.11.2002, Caso “Ricardo Baroni”, y la Sala Plena del Máximo Tribunal, en Sentencia Nº 9 del 02.03.2005, Caso “Conflicto de competencia “Universidad Nacional Abierta”, han reconocido jurisprudencialmente la existencia de actos administrativos laborales. Por otra parte, por procedimiento administrativo laboral se entiende, el trámite obligatorio establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en las leyes especiales laborales y en las condiciones y ambiente del trabajo para el ejercicio de las competencias administrativas de la Administración Laboral. Al respecto puede señalarse que el vigente Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo[5] en su artículo 5° se refiere a los procedimientos administrativos laborales. Y la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social de 2002, que es un buen precedente, en su Artículo 142, se refería a los procedimientos administrativos de los regímenes prestacionales del Sistema de Seguridad Social, que deberán ser breves para hacer efectivo el derecho de las personas a la seguridad social.
Existen, pues, en materia laboral, los tres elementos que definen al derecho administrativo: Administración pública laboral, acto administrativo laboral y procedimientos administrativos laborales.
6. El ejercicio de función jurisdiccional por la Administración Laboral:
Cuando el principio de la separación de los poderes públicos del Estado no es exclusivo, ni excluyente de sus funciones propias, la función jurisdiccional del Estado para dirimir controversias, por mandato del legislador, puede ser encomendada a organismos del Poder Ejecutivo, en determinados casos. La función jurisdiccional dentro del Estado es la función propia del Poder Judicial, que la presta a través de los tribunales, mediante procesos judiciales y por sentencias, pero, en casos específicos, el Estado la ejerce a través de organismos administrativos mediante procedimientos y por actos administrativos. De allí que cuando la función jurisdiccional la prestan tribunales, es de naturaleza judicial y sus decisiones son sentencias. Y, cuando la ejercen órganos de la Administración, es de naturaleza administrativa y sus decisiones son actos administrativos. Y dentro de la clasificación contenida en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a estos actos se les califica de “providencias”. Por otra parte, desde un punto de vista orgánico, por Justicia se entiende la organización que lleva a cabo la función jurisdiccional. Así, entonces, la Justicia será judicial cuando esa organización la integran los tribunales y administrativa cuando se compone por los órganos de la Administración Pública.
Teniendo presente lo anterior, en materia laboral, es posible distinguir: Una justicia judicial laboral, a cargo de los tribunales que dentro del Poder Judicial tienen competencia para dirimir las controversias que surjan en las materias laborales mediante procesos y sentencias judiciales. Y, una Justicia Administrativa Laboral, cuando esa competencia está atribuida por el legislador a los organismos administrativos laborales que la ejercen a través de procedimientos y providencias administrativas. El Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, en su citado artículo 5°, incluso, se refiere a la competencia que corresponde a los funcionarios de la Administración del Trabajo para “dirimir conflictos íntersubjetivos entre particulares”, que no es otra cosa que la función jurisdiccional que ejercen tales funcionarios.
7. Naturaleza administrativa de los actos dictados por la Administración Laboral en ejercicio de función jurisdiccional:
Cuando los organismos administrativos laborales ejercen función jurisdiccional conocen de verdaderos conflictos intersubjetivos, los cuales dirimen en virtud de que las leyes laborales le atribuyen esa función dirimente. Sin embargo, por la naturaleza administrativa y no judicial de esos organismos, sus decisiones no son sentencias sino actos administrativos, no obstante que su contenido es jurisdiccional. En efecto, independientemente del contenido normativo, unilateral o jurisdiccional de los actos de la Administración, siempre sus actos tienen la naturaleza de actos administrativos. Esa naturaleza es clara en los casos de solicitudes de permisos o de registros o de inspección, en los cuales el contenido de los actos de los citados organismos no es dirimente sino de verificación, constatación o de reconocimiento, a través de los cuales se crean, restringen o eliminan derechos. En los casos de sanciones, aunque se dicten en procedimientos en los cuales se juzgan conductas de los administrados, sin embargo, la Administración no es un tercero imparcial, por lo que su carácter jurisdiccional está bastante mitigado, por su índole unilateral. Así, por ejemplo, el Reglamento citado, en su artículo 5°, distingue los procedimientos dirimentes de conflictos íntersubjetivos del resto de los procedimientos administrativos, donde estarían los sancionatorios.
Finalmente, los actos administrativos de contenido jurisdiccional, aún cuando pongan fin a la controversia en vía administrativa, y a pesar de su carácter ejecutorio, no tienen la fuerza de cosa juzgada, porque pueden ser impugnados y revisados en vía administrativa o judicial, e, inclusive, borrados del ordenamiento jurídico mediante la interposición de estos medios de impugnación. Por eso, se dice que sólo tienen el valor de cosa decidida administrativamente. Por ejemplo, la LOPCYMAT prevé recursos administrativos contra los actos de las unidades técnicas administrativas subalternas ante el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, (Art. 22, Nº 11 y 77); y recursos judiciales contra las decisiones de este Instituto (Art. 77, idem).
Por otra parte, la Sala Constitucional en Sentencia Nº 3.572 del 06.12.2005, Caso “Recurso de nulidad del Sindicato Único de Trabajadores de PDVSA Gas, S.A.”, precisó que las convenciones colectivas no son ni actos administrativos ni contratos administrativos, sino normas contractuales. Por lo que las controversias que surgan de esas convenciones es de la competencia propia de los tribunales ordinarios laborales.
8. Control de la legalidad de los actos administrativos y el contencioso administrativo laboral:
Como todo acto administrativo, incluyendo los de contenido jurisdiccional, los actos dirimentes laborales, no son discrecionales, sino que están sometidos a los principios de la legalidad material (competencia), formal (procedimiento debido) y teleológica (finalidad legal), como lo señala la Sentencia de la Sala Constitucional Nº 858 del 05.05.2006, Caso “Amparo de Organización Sindical del Sindicato de Empleados del Sur”. Inclusive esta Sentencia ha establecido que los actos de las Inspectorías del Trabajo deben ser dictados con observancia de los Convenios de la OIT. Además, como tales actos administrativos, también están sujetos al principio de la competencia (Artículos 26 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública y 14, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), de la formalidad de la motivación (Artículos 9° y 18, numeral 5, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), al seguimiento del trámite previo (Artículo 7°, ibidem y 49, encabezamiento de la Constitución), al principio de la no retroactividad (Art. 11, ibidem), a la prohibición o interdicción de la arbitrariedad (Art. 12 y 14, numeral 4, eiusdem), a las formalidades documentales (Artículo 18, eiusdem) y a la prohibición de la vía de hecho, es decir, de la prescindencia del procedimiento legal (Artículo 14, numeral 4; eiusdem). Y, en el caso de los actos administrativos sancionatorios estos actos están sujetos a los principios de la tipicidad, de la presunción de inocencia, de la prescripción, de la plenitud probatoria y de la prohibición de nuevos juzgamientos por los mismos hechos.
Por ello, para el control de la aplicación de estos límites, los actos administrativos son recurribles en vía administrativa, o directamente por ante la vía judicial. En este aspecto surge el tema de los medios de impugnación judicial de estos actos administrativos laborales y de la existencia o no de un orden jurisdiccional contencioso administrativo laboral. Al respecto, la SC en SS Nº 1318 del 02.08.2001, Caso “Teresa Suárez de Hernández” y Nº 2862 del 02.11.2002, Caso “Ricardo Baroni”, estableció que ningún acto de la Administración del Trabajo puede estar excluido del control jurisdiccional de su legalidad. Vale la pena recordar, como un antecedente, que la Ley Orgánica de Seguridad Social de 2002 (G. O. Nº 37.600 de fecha 30 de diciembre de 2002), en su artículo 141, creó la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, para dirimir las controversias que se susciten con ocasión de las relaciones jurídicas que deriven de la aplicación de dicha Ley y demás leyes sobre la materia, y, transitoriamente, hasta tanto no se lleve a cabo la creación de esta jurisdicción especial, estableció que todo lo relacionado con las dudas y controversias en materia de seguridad social, serán decididas por la jurisdicción laboral ordinaria. Lo que ciertamente incluye el contencioso administrativo en la misma materia.
9. Fuentes legales de los procedimientos administrativos laborales.
El tramite de dichos procedimientos, en atención a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con su artículo 77, se regula de la siguiente forma: En primer término, se aplican las disposiciones contenidas en las leyes laborales. Y, en segundo término, como fuentes generales y supletorias se aplican la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública y el Decreto con fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos. Las leyes procesales, dada la naturaleza administrativa de las providencias laborales, sólo son aplicables como principios generales del Derecho, pero no como fuentes directas de estos procedimientos. Por ello, resulta impropio el artículo 5° del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo que atribuye prelación a la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y al Código de Procedimiento Civil sobre la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Igual ocurre con el Reglamento Parcial de la LOPCYMAT; cuyo artículo 7°, respecto de la prelación de las fuentes de los procedimientos administrativos que contempla, establece el siguiente orden: 1°) Las disposiciones de la propia LOPCYMAT. 2°) Las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento. 3°) Ley Orgánica Procesal del Trabajo. 4°) Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 5°) Las disposiciones del Código de Procedimiento Civil
10. Reconocimiento legal del contencioso administrativo laboral. Competencia de los tribunales del trabajo para conocer de demandas contra actos de autoridades administrativas laborales.
Desde la Sentencia de la Sala Política Administrativa de la Corte Suprema de Justicia Nº 61 de fecha 09.04.1992, Caso “Bamundi”, que, por primera vez, admitió existencia de la jurisdicción contenciosa administrativa laboral, hasta la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa del 22 de junio de 2010[6], que excluyó, en su artículo 25, Numeral 3, de la competencia de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa las acciones de nulidad contra las decisiones dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, pasaron diez y ocho años para que se llegara a admitir la competencia de los tribunales laborales para conocer demandas de nulidad contra los actos administrativos laborales. En efecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia del 23.09.2010, Caso “Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros en amparo constitucional vs. Central la Pastora, C.A.”, con base en el artículo antes citado de la Ley Orgánica también mencionada, cambió el criterio contenido en su Sentencia Nº 1318/2001, respecto de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de la nulidad de los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo; y señaló, que:
“1.- La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.
2.- De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo”.
Hasta esta sentencia, con relación a la competencia para conocer de las demandas de nulidad contra los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es posible distinguir las siguientes etapas:
1ª) 1961-1980: Exclusión de todo control jurisdiccional de los actos de las Inspectorías del Trabajo (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 18.06.1963, Caso José L. Negrón y otros vs. General Motors de Venezuela).
2ª) 1980-1992: Control de los actos de la Administración del Trabajo por la jurisdicción contencioso administrativa (Sentencias de dicha Sala del 10.01.1980, Caso “Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo y del 17.04.1991, Caso “Automercados Santa Rosa de Lima C.A.”).
3ª) 1992-2001: Control de los actos de la Inspectoría del Trabajo por la jurisdicción laboral (Sentencia de la misma Sala Nº 61 de fecha 09.04.1992, Caso “Bamundi”).
4ª) 2001-2010: Control de los actos de la Administración del Trabajo por la jurisdicción contencioso administrativa (Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1318 del 02.08.2001, Caso “Teresa Suárez de Hernández” y Sentencia de la Sala Plena de dicho Tribunal Nº 9 del 02.03.2005, Caso “Resolución de conflicto de competencia en demanda de la Universidad Nacional Abierta”).
5ª) 2010: Control de los actos de la Administración del Trabajo por la jurisdicción laboral. (Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 23.09.2010). Solo puede agregarse a esta Sentencia, que los competentes, en primera instancia, serían los tribunales de juicio.
En cuanto a las condiciones de prevención, condiciones y medio ambiente del trabajo, la Ley de la materia[7], en su Disposición Transitoria Séptima, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social, atribuye competencia a los tribunales superiores con competencia en materia de trabajo para conocer de los recursos contenciosos administrativos contemplados en dicha Ley. Ahora bien, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 01519 del 14.08.2007, Caso “Siderúrgica del Orinoco, C.A.”, en una primera oportunidad, reconoció dicha competencia a los tribunales superiores laborales, pero, en una segunda oportunidad, en Sentencia Nº 0609 del 06.05.2008, Caso “Moliendas Papelón, S.A.”, por el contrario, negó tal competencia a estos tribunales, en razón de que la Sala Constitucional, en Sentencia del 02.08.2004, había establecido que el control judicial de la materia administrativa laboral correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa. La Sala Política Administrativa de dicho Máximo Tribunal, en Sentencia de fecha 13.05.2008, Caso “Hermanos Papagayo S.A., sin embargo, había admitido la competencia de los juzgados superiores del trabajo para conocer de los recursos de nulidad contra las decisiones emanadas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.
Por mi parte, considero que después de la doctrina establecida en la Sentencia de la Sala Constitucional del 23.09.2010, en el Caso “Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros en amparo constitucional vs. Central La Pastora, C.A”, ya no puede haber duda sobre la constitucionalidad de la Disposición Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo que atribuye a los tribunales superiores laborales competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos en esta materia. Sin embargo, pienso que el mismo argumento de dicha Sentencia para atribuir, dentro de los tribunales laborales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo, es aplicable también en los casos en comentarios. Debo precisar, también, que esos tribunales de primera instancia deben ser los de juicio y no los de mediación o de ejecución.
Por otra parte, la existencia de la jurisdicción contenciosa administrativa laboral, se incluye dentro de la salvedad que a las leyes especiales se hace en el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respecto de la competencia en materia contenciosa administrativa. Lo cual resulta conforme con el texto del artículo 259 de la Constitución, que deja a las leyes la organización y regulación de los tribunales contenciosos administrativos, lo que permite que legalmente exista un contencioso administrativo general y contenciosos administrativos especiales, como lo son los contenciosos administrativos tributarios, los contenciosos administrativos agrarios y ahora, después de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los contenciosos administrativos laborales. A esta salvedad debe agregarse, que por Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (Gaceta Oficial número 5.891 Extraordinario de fecha 31 de julio de 2008), en su artículo 130, mientras dure la transición hacia la nueva institucionalidad de dicho Sistema, seguirá en vigencia la Ley del Seguro Social, y ocurre que esta Ley, reformada parcialmente mediante decreto con fuerza de ley, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.976, de fecha 24.05.2010, dispone que las controversias suscitadas por la aplicación de esta última Ley y su Reglamento, serán sustanciadas y decididas por los Tribunales del Trabajo, de conformidad con la Ley Orgánica Procesal del Trabajo. Con anterioridad, la Ley Orgánica de Seguridad Social de 2002, en su artículo 141, atribuyó a la jurisdicción laboral lo concerniente a las controversias derivadas de la aplicación de dicha Ley. Evidentemente que dentro de esas controversias caben las de naturaleza contencioso administrativa.
A lo anterior se debe agregar la interpretación contenida en la Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 2.346 del 05.10.2004, Caso “Acción de amparo de Sutratex vs. Confecciones Dorts C.A”, en el sentido de que también las demandas por intereses colectivos o difusos por violación de derechos relativos al trabajo, son de la competencia de los tribunales laborales. Criterio que se ratificó en Sentencia de la misma Sala Nº 124/2006, Caso “Crisóstomo Cristóbal García Molero vs. Manufacturas Venezolanas”. Y que refuerza la competencia de estos tribunales en materia de protección de los derechos laborales fundamentales. Por ello, si bien la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 146, atribuye a los tribunales de primera instancia en lo civil la competencia para conocer de las demandas en protección de los derechos e intereses colectivos y difusos, sin embargo, según la interpretación de la Sentencia, antes citada, los competentes, por el contrario, serían los tribunales laborales de juicio, en el supuesto de violaciones de derechos colectivos o difusos relativos al trabajo.
Quisiera agregar otro comentario, relativo a la competencia de los tribunales laborales para conocer de los recursos de habeas data. En efecto, este recurso se atribuye, según la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia[8], en su artículo 169, de manera general, a los tribunales contenciosos administrativos municipales, pero en atención a la interpretación de la Sentencia de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, del 23.09.2010, en el Caso “Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros en amparo constitucional vs. Central La Pastora, C.A.”, antes mencionada, esta competencia en los supuestos de acciones de habeas data relativos a derechos laborales, correspondería a los tribunales laborales de juicio.
11. Procedimiento contencioso administrativo laboral.
En atención a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, si se trata de demandas por ejemplo, de daños y perjuicios o de condenas a prestaciones dinerarias, el procedimiento general a seguir es el de las demandas patrimoniales contra la Administración Pública, previstas de los artículos 56 a 64 de dicha Ley. Y en los casos de reclamos por omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos, vías de hecho o abstención, las demandas han de tramitarse por el procedimiento breve, a que se contraen los artículos 76 a 86, ibidem. Mientras que para las demandas de nulidad de actos particulares se consagra un procedimiento específico de los artículos 76 a 86 de la Ley mencionada. Ahora bien, pueda darse el supuesto de demandas en que además de la nulidad se solicite el pago de los salarios dejados de percibir, cuando se hubiere desestimado en vía administrativa, por ejemplo, una solicitud de reenganche, o que se condene a la Administración al pago de una indemnización por los daños que hubiere causado el acto declarado nulo. No existe norma alguna que contemple este supuesto, en el cual a la pretensión de nulidad se acumula una pretensión de condena. Lo cierto es que, a diferencia de las leyes anteriores que regulaban el contencioso administrativo, la Ley vigente no contiene una disposición como, por ejemplo, la del artículo 130 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, que expresamente señalaba que en su sentencia el juez contencioso administrativo, si así se solicitaba en la demanda, además de declarar la nulidad del acto impugnado podía condenar al pago de sumas de dinero. El problema, consiste que en la actualidad la reciente Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa contempla procedimientos totalmente diferentes para las demandas de nulidad y para las demandas patrimoniales, y en razón de que el ordinal 2 del artículo 35 de dicha Ley considera inadmisibles la acumulación de pretensiones para las cuales sus respectivos procedimientos resulten incompatibles. De forma, que surge la duda si la acumulación de tales pretensiones en una demanda de nulidad es inadmisible o no. Ello se agrava porque en el supuesto de demandas que deben tramitarse por el procedimiento breve, por ejemplo, el artículo 65, in fine, eiusdem, señala que en el caso de estas demandas, el hecho de que se acumulen pretensiones de contenido patrimonial, no impedirá que el tribunal dé curso exclusivamente a las acciones de reclamos por servicios públicos, vías de hecho y abstención. Es decir, que no obstante la incompatibilidad procedimental que contiene la acumulación, sólo resultan inadmisibles las pretensiones de condena, pero no la demanda principal. En otras palabras, que el interesado tendrá que esperar el resultado de estas acciones breves para intentar después la demanda patrimonial. Por una interpretación racional, puede, concluirse, que en estos supuestos, la incompatibilidad de las pretensiones de condena deriva de la naturaleza breve de las acciones principales, mientras que en las demandas de nulidad no existe tal incompatibilidad con las pretensiones patrimoniales, aunque ambas acciones tengan pautados procedimientos diferentes. A esta interpretación contribuye el texto del artículo 259 de la Constitución que de manera expresa señala que los tribunales contencioso administrativos tienen competencia tanto para declarar la nulidad de los actos administrativos contrarios a Derecho como para dictar sentencias de condena al pago de sumas de dinero o al pago de daños y perjuicios. Yo hubiera preferido que la Ley contemplara una disposición relativa a la procedencia de esta acumulación de estas pretensiones y otra disposición para los casos de protección de derechos constitucionales fundamentales, que permitiera la aplicación de un procedimiento sumario
12. Conclusiones. Es indiscutible que en la actualidad, en nuestro sistema jurídico, existe un derecho administrativo laboral, una justicia administrativa laboral y una jurisdicción contenciosa administrativa laboral.
[1] Doctor Honoris causa otorgado por el Consejo Universitario de la Universidad de Los Andes, en septiembre de 2004. Doctor en Derecho, Universidad Católica Andrés Bello, 1976. Abogado (Cum Laude), Universidad Católica Andrés Bello, 1965. Magistrado de la Corte Suprema de Justicia (Sala Político Administrativa), 1989-1992. Magistrado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, 1982-1986. Profesor: Universidad Católica Andrés Bello, Universidad Central de Venezuela y Universidad Santa María. Miembro de la Asociación Mundial de Juristas; Comisión Andina de Juristas; Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales; Miembro de Número del Instituto Venezolano de Derecho Social. Miembro del Instituto Internacional y Comparado del Derecho Agrario, Italia; Miembro del Instituto Latinoamericano del “Ombusdman”.
[2] “Los procedimientos administrativos de inamovilidad en la Ley Orgánica del Trabajo”, Revista de la Facultad de Derecho, Nº 42, Universidad Católica Andrés Bello, p 123.
[3] G.O. Nº 38.236 del 26.07.2005.
[4] Ver trabajo citado, p 130.
[5] G.O. Nº 38.426 del 28.04.2006
[6] G.O. Nº 39.451 de la misma fecha.
[7] Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, G.O. Nº 38.236 del 26.07.2005.
[8] G.O. Nº 39. 522 del 01.10.2010, por la que se reimprimió por error material Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada en la G.O. Nº 5.991 del 29.07.2010, que, a su vez, había reimpreso dicha Ley publicada en la G.O. Nº 39.483 del 09.08.2010.
