miércoles, 21 de diciembre de 2011

LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA LABORAL Román J. Duque Corredor


DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL

LA  JUSTICIA ADMINISTRATIVA LABORAL

Román J. Duque  Corredor[1]  

1.     Planteamiento de inicioEl derecho administrativo laboral como presupuesto.

La  discusión sobre la competencia para  conocer de demandas de nulidad  contra las decisiones o providencias de los organismos de la  administración del trabajo,  o de la administración de condiciones y medio ambiente del trabajo o de la administración de la seguridad  social, ha  dejado de lado el problema  principal de la existencia de un derecho administrativo laboral.  En efecto, para que pueda aceptarse o rechazarse una  competencia judicial en determinada materia, es necesario previamente determinar si en verdad existe o no un derecho sustantivo que justifique dicha competencia. En otras palabras, para admitir  la  jurisdicción contenciosa administrativa laboral, primeramente se debe analizar si ciertamente  existe  un derecho administrativo especial en materia laboral. Y, en segundo lugar, precisar si constitucional y legalmente es posible una jurisdicción contencioso administrativa  laboral. Debo precisar que incluyo dentro del  concepto “laboral” no sólo las relaciones de trabajo sino también las  condiciones y medio ambiente del trabajo y la seguridad social.

2.  Noción:  

Se puede definir el derecho administrativo laboral,  de manera  general,  como las normas que  regulan la intervención del Estado en las  relaciones del trabajo,  en las  condiciones y medio ambiente del trabajo y   en materia de seguridad social.   La  Sala Político Administrativa de la  Corte Suprema de Justicia  en Sentencia  del  10.01.1980, Caso “Entidad de Ahorro y Préstamo”, en lo relativo a las relaciones del trabajo,  señala  que la intervención de  la Administración no se  limita a los  casos de despidos de los trabajadores,  sino que consiste en “la  función pública de más  amplias proporciones y de innegable  interés  colectivo”  para garantizar el pleno empleo, la  estabilidad de los trabajadores y el  control de las  condiciones de trabajo.
Yo he  señalado que derecho administrativo del trabajo “es aquél que regula la  actividad de la Administración en la  aplicación de las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y demás disposiciones de carácter laboral”[2].  La  consecuencia de la regulación por  normas laborales de esa función interventora es la existencia de un derecho administrativo laboral,  y, por ende, de una Administración Pública Laboral, de una actividad administrativa laboral y de procedimientos y actos administrativos laborales.  Además, es un hecho histórico que desde las  primeras normas  laborales han existido órganos  administrativos que ejercen esa función de intervención. La  propia  Ley  Orgánica del Trabajo en su Título IX, Capítulo I; se refiere a los organismos administrativos del Trabajo.


3.   La  Administración Pública  Laboral:

La  constituyen  los organismos del  Estado, distintos a los  legislativos y judiciales,   competentes en el ramo de las relaciones del trabajo, de las condiciones y  medio ambiente del trabajo y de la  seguridad social.  La Sala Político Administrativa  de la  Corte Suprema de Justicia  en Sentencias  del 10.01.1980, Caso “Miranda   Entidad de Ahorro y Préstamo” y  del 17.04.1991, Caso “Auto Mercado Santa  Rosa de Lima”,  admite la  existencia de una Administración del Trabajo.  Y de   manera específica,  la Administración Pública de la Prevención en el Trabajo,  son  los  organismos que dentro de la Administración del Estado (criterio orgánico) realizan la función de aplicar la Ley de la materia, para garantizar la prevención de los infortunios por causa del trabajo y la prestación y el cumplimiento del régimen prestacional de seguridad y  salud del  trabajo (criterio material). Asimismo,  Administración Pública de la Seguridad Social son los órganos que dentro de la Administración del Estado tienen a su  cargo la  rectoría, la organización, el  funcionamiento y  la  prestación del servicio público de la seguridad social.

4.     Fuentes constitucionales:   

La  actividad administrativa laboral encuentra  en la  Constitución sus  fundamentos. En efecto,  el  artículo 87 de la Constitución que atribuye al Estado el cometido de garantizar las medidas necesarias para asegurar el  derecho al trabajo, el fomento del empleo y el control de las condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados. El  artículo 89, ibidem, que otorga al trabajo como hecho social la  protección del Estado. El  artículo 91, eiusdem, que exige  que el Estado  garantice a los trabajadores un salario  mínimo vital ajustable.  El  artículo 96, ibidem, que le  establece  al  Estado el cometido de garantizar el derecho a la negociación colectiva. El  artículo 86, ibidem, que exige  al Estado que  asegure la efectividad del derecho a la seguridad social.  Y, el  artículo 94, eiusdem, que atribuye al Estado el cometido de vigilar la  aplicación de las leyes  laborales.  Y, en materia jurisdiccional, en la Disposición Transitoria Cuarta, Numeral 4,  se establece  que la jurisdicción laboral  ha  de  ser  autónoma y  especializada.

5.   Alcance de la  intervención de la Administración Laboral:   

Todo el ordenamiento jurídico que  regule las competencias de  la  Administración en materia de las  relaciones de trabajo, de  las  condiciones y medio ambiente del trabajo y de la  seguridad social, cabe dentro del ámbito del derecho administrativo laboral.  Es  decir, comprende la actividad y la  inactividad de los órganos de la Administración en ejercicio de sus competencias  en materia laboral. Esas competencias pueden ser: A) De carácter normativo: Es  decir, las  competencias que el legislador atribuye a la  Administración para regular determinadas materias a través de su potestad reglamentaria. Y B) Estrictamente ejecutivas: Las competencias que el legislador  atribuye a los  organismos administrativos del Poder  Ejecutivo Nacional para  inspeccionar en las relaciones de trabajo, en las  condiciones y medio ambiente del trabajo y en las obligaciones de la seguridad  social, y  para  dirimir controversias entre patronos y trabajadores,  así como para promover o fomentar el empleo, e, igualmente,  para  suministrar prestaciones de seguridad social, y, finalmente, la competencia sancionatoria como consecuencia de su función de inspección y de control.  Así, por  ejemplo, son típicas actividades administrativas principales del ejercicio de las funciones de gestión de prevención en el  trabajo, las  señaladas en el artículo 18  de la Ley Orgánica de Prevención  Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo[3]  (LOPCYMAT), es decir, las funciones de inspección de condiciones de seguridad y salud en el trabajo para dictar ordenes y plazos de cumplimiento de normativa vigente violada; la aplicación de las sanciones administrativas establecidas en dicha  Ley; la  calificación del grado de peligrosidad de las empresas, establecimientos, explotaciones y faenas; la investigación de accidentes y enfermedades ocupacionales; la calificación del origen ocupacional de las enfermedades o accidentes; dictaminar sobre el grado de discapacidad de los trabajadores; los registros y acreditación de los  Comités de Seguridad  Social Laboral;   los Servicios de  Seguridad y  Salud  en el  Trabajo y  de entes o personas  que  prestan servicios en estas  áreas; y la tramitación de prestaciones de los trabajadores ante la Tesorería de la Seguridad Social

En razón de esas competencias, teniendo presente  el  artículo 7° de la  Ley Orgánica de Procedimientos  Administrativos,  puede definirse como acto administrativo laboral, toda declaración general o particular emitida con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo o en la LOPCYMAT y demás  disposiciones laborales, por los organismos administrativos del trabajo, de las condiciones del medio ambiente del trabajo y de la seguridad social[4]. La Sala Política Administrativa de la  Corte Suprema de  Justicia,  en Sentencia  del 17.04.1991, Caso “Auto Mercado Santa  Rosa de Lima”;  la Sala  Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,   en  su Sentencia del 20.11.2002, Caso “Ricardo Baroni”, y la Sala Plena del Máximo Tribunal, en   Sentencia  Nº  9 del 02.03.2005, Caso “Conflicto de competencia “Universidad Nacional  Abierta”, han reconocido  jurisprudencialmente  la  existencia de actos  administrativos laborales.   Por otra parte,  por  procedimiento administrativo laboral se  entiende, el trámite obligatorio establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en las  leyes especiales  laborales y  en las condiciones y ambiente  del trabajo para  el ejercicio de las  competencias administrativas de la Administración Laboral. Al  respecto puede señalarse que el vigente  Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo[5] en su  artículo 5° se refiere a los  procedimientos administrativos laborales. Y la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social de 2002, que es un buen precedente, en su  Artículo 142,  se  refería a los procedimientos administrativos de  los regímenes prestacionales del Sistema de Seguridad Social, que  deberán ser breves para hacer efectivo el derecho de las personas a la seguridad social.   el Estado que  asegure ka
Existen, pues, en materia laboral, los  tres elementos que definen al derecho administrativo: Administración pública laboral, acto administrativo laboral y procedimientos administrativos laborales. 

6.   El ejercicio de función jurisdiccional  por la Administración Laboral:

Cuando el  principio de la  separación de los  poderes públicos del Estado no es exclusivo, ni excluyente de sus  funciones propias, la función jurisdiccional del  Estado para dirimir controversias, por mandato del legislador, puede ser  encomendada a organismos del Poder Ejecutivo, en determinados  casos.  La función jurisdiccional  dentro del Estado es la  función  propia del Poder Judicial,  que  la  presta  a través de los tribunales, mediante procesos judiciales y por sentencias, pero, en casos  específicos,  el  Estado la ejerce a través de organismos administrativos mediante procedimientos y por actos  administrativos. De allí que cuando la función jurisdiccional la prestan tribunales,  es de naturaleza judicial y sus  decisiones son sentencias. Y, cuando la ejercen órganos de la Administración, es de naturaleza administrativa y sus decisiones son actos  administrativos. Y dentro de la clasificación contenida en el artículo 14 de la Ley  Orgánica de Procedimientos Administrativos,  a  estos  actos  se les  califica de “providencias”. Por otra parte, desde un punto de vista orgánico,  por  Justicia se entiende la organización que lleva  a cabo la función jurisdiccional.  Así, entonces, la  Justicia  será judicial cuando esa organización la  integran  los tribunales y  administrativa  cuando se compone por los órganos de la Administración  Pública.
Teniendo presente lo anterior,  en materia laboral, es  posible  distinguir: Una justicia judicial laboral,  a cargo de los  tribunales que dentro del Poder Judicial tienen  competencia para  dirimir las controversias que  surjan en  las materias laborales mediante  procesos y sentencias judiciales. Y, una  Justicia Administrativa  Laboral,  cuando esa competencia está  atribuida por el legislador  a los  organismos administrativos laborales que la ejercen a través de procedimientos y providencias administrativas.  El  Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, en su citado artículo 5°,  incluso, se refiere a la competencia que  corresponde a  los funcionarios de la Administración del Trabajo para  “dirimir conflictos íntersubjetivos entre particulares”, que no es  otra  cosa que la función jurisdiccional que  ejercen tales funcionarios.

7.     Naturaleza administrativa de los actos dictados por la Administración Laboral en ejercicio de función jurisdiccional:

Cuando los organismos administrativos laborales ejercen función jurisdiccional conocen de verdaderos  conflictos intersubjetivos,  los  cuales dirimen en  virtud de que las leyes laborales le atribuyen esa función dirimente. Sin embargo, por  la naturaleza administrativa y no judicial de esos  organismos, sus  decisiones no son sentencias sino actos  administrativos, no obstante que su contenido es jurisdiccional.  En efecto, independientemente del contenido normativo, unilateral o jurisdiccional de los actos de la Administración, siempre sus  actos tienen la  naturaleza de actos  administrativos.  Esa naturaleza es clara en los casos de solicitudes de  permisos o de registros o de  inspección,  en los cuales el contenido de los actos de los citados organismos  no es  dirimente  sino de verificación, constatación o de reconocimiento, a través de los cuales se crean, restringen o eliminan derechos. En los casos de sanciones,  aunque se dicten en procedimientos en los cuales se juzgan conductas de los  administrados, sin embargo, la Administración no es un tercero imparcial, por lo que su  carácter jurisdiccional está bastante mitigado, por su índole unilateral.  Así, por  ejemplo, el  Reglamento citado, en su  artículo 5°,   distingue  los procedimientos dirimentes de conflictos íntersubjetivos del  resto de los procedimientos administrativos, donde  estarían los sancionatorios.
Finalmente, los  actos administrativos de contenido jurisdiccional, aún cuando pongan fin a la  controversia en vía  administrativa,  y  a pesar de su carácter ejecutorio,  no tienen la  fuerza de cosa  juzgada, porque pueden ser  impugnados y revisados en vía  administrativa o judicial, e, inclusive,  borrados del  ordenamiento jurídico mediante  la interposición de estos medios de impugnación.  Por  eso, se dice  que  sólo tienen el valor de cosa decidida administrativamente. Por ejemplo, la LOPCYMAT prevé recursos administrativos contra los actos de las unidades técnicas administrativas subalternas ante el Presidente del Instituto Nacional de  Prevención, Salud y Seguridad  Laborales, (Art. 22, Nº 11 y 77); y recursos judiciales contra las decisiones de  este Instituto (Art. 77, idem).

Por  otra  parte,  la  Sala Constitucional  en Sentencia   Nº 3.572 del 06.12.2005, Caso “Recurso de nulidad del Sindicato Único  de Trabajadores de PDVSA Gas,  S.A.”,  precisó que las  convenciones colectivas no son ni actos  administrativos ni contratos administrativos, sino normas contractuales. Por  lo que las  controversias que  surgan de esas convenciones es de la competencia propia de los tribunales  ordinarios laborales.
8. Control de la legalidad de los actos administrativos y el contencioso administrativo laboral:

 Como todo acto administrativo,  incluyendo los de contenido jurisdiccional,  los  actos  dirimentes laborales,  no son discrecionales, sino que  están sometidos a los principios de la  legalidad material (competencia), formal  (procedimiento debido) y  teleológica  (finalidad legal),  como lo señala la Sentencia  de la  Sala Constitucional  Nº 858 del  05.05.2006, Caso “Amparo de Organización Sindical del Sindicato de Empleados del Sur”. Inclusive esta Sentencia ha  establecido que los actos de las Inspectorías del Trabajo deben ser dictados con observancia de los Convenios de la OIT. Además,  como tales  actos  administrativos, también están sujetos al principio de la competencia (Artículos 26 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública y 14, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), de la formalidad de la motivación (Artículos  9° y  18, numeral 5, de la  Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), al seguimiento del trámite previo  (Artículo 7°, ibidem y  49, encabezamiento de la Constitución), al principio de la no retroactividad  (Art. 11, ibidem), a la prohibición o interdicción de la arbitrariedad  (Art. 12 y 14, numeral 4, eiusdem), a las formalidades documentales (Artículo 18, eiusdem) y a la prohibición de la vía de hecho, es  decir, de la prescindencia  del procedimiento legal (Artículo 14, numeral 4; eiusdem).  Y, en el  caso de los  actos  administrativos sancionatorios estos actos  están sujetos a los principios de la tipicidad, de la presunción de inocencia, de la prescripción, de la plenitud  probatoria y de la prohibición  de nuevos juzgamientos por los mismos hechos.
Por  ello, para  el control de la  aplicación de estos límites, los actos administrativos son recurribles en vía  administrativa, o directamente por ante la vía judicial.  En este aspecto surge  el tema de los medios de impugnación judicial de estos  actos administrativos laborales y de la existencia o no de un orden jurisdiccional contencioso administrativo laboral. Al respecto, la SC en SS  Nº  1318 del 02.08.2001, Caso “Teresa Suárez de  Hernández” y Nº 2862 del  02.11.2002,  Caso “Ricardo Baroni”, estableció que  ningún acto de la  Administración del Trabajo puede  estar excluido del control jurisdiccional de su legalidad.  Vale la  pena  recordar, como un antecedente,  que la  Ley  Orgánica de Seguridad Social  de  2002 (G. O. Nº 37.600 de fecha 30 de diciembre de 2002), en su  artículo 141, creó  la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, para dirimir las controversias que se susciten con ocasión de las relaciones jurídicas que deriven de la aplicación de dicha  Ley y demás leyes sobre la materia, y, transitoriamente,  hasta tanto no se lleve a cabo la creación de esta jurisdicción especial, estableció que todo lo relacionado con las dudas y controversias en materia de seguridad social, serán decididas por la jurisdicción laboral ordinaria.  Lo que  ciertamente incluye  el contencioso administrativo en la misma materia.


9.     Fuentes legales de los procedimientos administrativos laborales.

El tramite de dichos procedimientos, en atención a lo dispuesto en el artículo 1° de la  Ley Orgánica de Procedimientos  Administrativos,  en concordancia con su  artículo 77,  se regula de la  siguiente  forma:  En primer  término,  se aplican las  disposiciones  contenidas en las leyes laborales. Y, en segundo término,  como fuentes generales y supletorias se aplican la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la  Administración Pública y el Decreto con fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos.  Las leyes  procesales, dada la naturaleza  administrativa de las providencias  laborales,  sólo son aplicables como principios generales del Derecho, pero no como fuentes directas de estos procedimientos.  Por  ello, resulta impropio el  artículo 5° del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo que atribuye  prelación a  la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y al Código de Procedimiento Civil sobre la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Igual ocurre con el  Reglamento Parcial de la LOPCYMAT;  cuyo  artículo 7°, respecto de la  prelación de las  fuentes de los procedimientos administrativos  que  contempla,  establece el  siguiente  orden:  1°)  Las disposiciones de la  propia  LOPCYMAT. 2°) Las  disposiciones de la  Ley  Orgánica del  Trabajo y  su  Reglamento. 3°) Ley Orgánica Procesal del Trabajo. 4°) Ley  Orgánica de  Procedimientos Administrativos y 5°) Las  disposiciones del Código de Procedimiento Civil

10.  Reconocimiento legal del contencioso administrativo laboral. Competencia de los tribunales del trabajo para  conocer de demandas contra actos de  autoridades administrativas laborales.


Desde la Sentencia de la Sala Política Administrativa  de la Corte  Suprema de Justicia  Nº 61 de fecha 09.04.1992, Caso “Bamundi”, que, por primera vez,   admitió existencia de  la jurisdicción contenciosa administrativa laboral, hasta la Ley Orgánica de la  Jurisdicción Contencioso Administrativa del 22 de junio de 2010[6], que excluyó, en su  artículo 25, Numeral 3,  de la competencia de los Juzgados  Superiores Estadales de la  Jurisdicción Contencioso Administrativa las acciones de nulidad contra  las  decisiones dictadas  por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad,  pasaron diez y ocho años para que se llegara a admitir  la competencia de los tribunales laborales para  conocer demandas de nulidad contra los actos administrativos laborales.  En efecto, la   Sala Constitucional del Tribunal  Supremo de Justicia, en Sentencia del 23.09.2010, Caso “Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros en amparo constitucional vs. Central la  Pastora, C.A.”, con base en el artículo antes  citado de la Ley Orgánica también mencionada, cambió el criterio contenido en su Sentencia Nº 1318/2001, respecto de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de la nulidad de los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo; y  señaló, que:

“1.- La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.
2.- De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo”.

Hasta  esta  sentencia, con relación a  la  competencia para conocer de las demandas de nulidad  contra los  actos  administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es posible distinguir las siguientes etapas:

1ª)  1961-1980: Exclusión de todo control jurisdiccional de los actos de las Inspectorías del Trabajo (Sentencia de la  Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 18.06.1963, Caso José L. Negrón y otros vs. General Motors de Venezuela).
2ª) 1980-1992: Control  de los actos de la Administración del Trabajo por la jurisdicción contencioso administrativa (Sentencias de dicha  Sala  del 10.01.1980, Caso “Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo y  del  17.04.1991,  Caso “Automercados  Santa  Rosa de  Lima C.A.”).
3ª) 1992-2001: Control de los actos de la Inspectoría del Trabajo por la jurisdicción laboral (Sentencia de la misma  Sala  Nº  61 de fecha 09.04.1992, Caso “Bamundi”).
4ª) 2001-2010: Control de los actos de la Administración del Trabajo por la jurisdicción contencioso administrativa (Sentencia  de la Sala Constitucional  del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1318 del 02.08.2001, Caso “Teresa Suárez de Hernández” y Sentencia  de la  Sala Plena  de dicho Tribunal Nº 9 del 02.03.2005,  Caso “Resolución de conflicto de competencia en demanda de la Universidad Nacional  Abierta”).
5ª) 2010: Control de los actos de la Administración del Trabajo por la jurisdicción laboral. (Ley Orgánica de la  Jurisdicción Contencioso Administrativa y Sentencia  de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 23.09.2010). Solo  puede  agregarse a  esta Sentencia, que los competentes, en primera  instancia,  serían los tribunales de juicio.

En cuanto a las condiciones de  prevención, condiciones  y medio ambiente del trabajo, la Ley de la  materia[7], en su Disposición Transitoria Séptima,  mientras se  crea la jurisdicción especial del Sistema de  Seguridad  Social,  atribuye competencia a los tribunales superiores con competencia en materia de trabajo para conocer de los recursos contenciosos administrativos contemplados en dicha Ley.  Ahora bien,  la Sala de Casación Social  del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 01519 del 14.08.2007,  Caso “Siderúrgica del Orinoco, C.A.”,  en una primera oportunidad,  reconoció dicha competencia a los tribunales superiores laborales, pero, en una segunda oportunidad, en Sentencia Nº 0609 del 06.05.2008, Caso “Moliendas Papelón, S.A.”, por el contrario,  negó tal competencia a estos tribunales, en razón de que la Sala Constitucional, en Sentencia del 02.08.2004, había  establecido que el control judicial de la materia administrativa laboral correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa. La Sala Política Administrativa  de dicho Máximo Tribunal, en Sentencia de  fecha 13.05.2008, Caso “Hermanos Papagayo S.A.,  sin embargo, había  admitido la competencia de los juzgados superiores del trabajo para conocer de los recursos de nulidad contra las decisiones emanadas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. 
Por mi parte, considero que  después de la doctrina  establecida  en la  Sentencia de la Sala Constitucional  del 23.09.2010, en el Caso “Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros en amparo constitucional vs.  Central La Pastora, C.A”, ya no  puede haber  duda  sobre la  constitucionalidad de la Disposición Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo que  atribuye  a los tribunales superiores laborales competencia  para  conocer de los recursos contenciosos administrativos  en esta materia. Sin embargo, pienso que el mismo argumento de dicha Sentencia para atribuir,  dentro de  los tribunales laborales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo, es aplicable también en los  casos en comentarios. Debo precisar, también,  que esos tribunales de primera  instancia deben ser los de juicio y no los de mediación o de ejecución.
Por  otra parte,  la existencia de la jurisdicción contenciosa administrativa  laboral, se incluye  dentro de la salvedad  que  a las  leyes  especiales se hace en el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,  respecto de la  competencia en materia contenciosa administrativa.  Lo cual  resulta  conforme  con el texto del artículo 259 de la Constitución, que deja  a las leyes  la  organización y regulación de los tribunales contenciosos administrativos, lo que permite que  legalmente exista  un contencioso administrativo general  y  contenciosos administrativos  especiales, como lo son los contenciosos administrativos  tributarios, los  contenciosos administrativos agrarios y  ahora, después de la Ley de la  Jurisdicción Contencioso Administrativa,  los contenciosos administrativos laborales. A esta  salvedad  debe  agregarse,  que  por Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (Gaceta  Oficial número 5.891 Extraordinario de fecha 31 de julio de 2008),  en su artículo 130, mientras  dure la transición hacia la nueva institucionalidad de dicho Sistema,  seguirá en vigencia la  Ley del Seguro Social,   y  ocurre que esta  Ley,  reformada  parcialmente mediante decreto con fuerza de ley, publicada  en Gaceta Oficial Nº 5.976, de fecha 24.05.2010,  dispone que las controversias suscitadas por la  aplicación de esta  última  Ley y su Reglamento, serán sustanciadas y decididas por los  Tribunales  del  Trabajo, de conformidad  con la  Ley Orgánica  Procesal del  Trabajo. Con anterioridad, la  Ley Orgánica de  Seguridad  Social de 2002,  en su  artículo 141, atribuyó a la jurisdicción laboral lo concerniente a las controversias  derivadas de la aplicación de dicha  Ley.  Evidentemente que dentro de esas controversias caben las de naturaleza contencioso administrativa.

   A  lo anterior se  debe  agregar la interpretación contenida en la  Sentencia de la Sala Constitucional  del Tribunal Supremo de Justicia,  Nº 2.346 del 05.10.2004,  Caso “Acción de amparo de Sutratex  vs. Confecciones Dorts C.A”,  en el  sentido de que también las demandas por intereses  colectivos o difusos por violación de derechos relativos al trabajo,  son de la  competencia de los tribunales laborales. Criterio que se  ratificó en Sentencia de la misma  Sala Nº 124/2006, Caso “Crisóstomo Cristóbal García Molero vs. Manufacturas Venezolanas”.  Y que  refuerza la competencia de estos  tribunales  en materia de protección de los derechos laborales fundamentales.  Por ello,  si bien la  Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 146,  atribuye a los tribunales de primera  instancia en lo civil la  competencia  para  conocer de las  demandas en protección de los derechos e intereses colectivos y difusos,  sin embargo,  según la  interpretación de la Sentencia, antes citada, los competentes, por  el contrario,  serían los tribunales laborales de juicio, en el  supuesto de violaciones de derechos  colectivos o difusos relativos al trabajo.
   Quisiera  agregar otro comentario, relativo a la competencia de los tribunales laborales para conocer de los recursos de habeas data. En efecto, este recurso se atribuye, según la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia[8], en su  artículo 169, de manera  general, a los tribunales contenciosos administrativos municipales,   pero en atención a la interpretación de la Sentencia de la Sala Constitucional  del Máximo Tribunal,  del 23.09.2010, en el  Caso “Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros en amparo constitucional vs. Central La Pastora, C.A.”, antes  mencionada,  esta  competencia en los supuestos de acciones de habeas data  relativos a derechos laborales, correspondería  a los tribunales laborales de juicio. 

11.  Procedimiento contencioso administrativo laboral.

 En atención a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,  si se trata de demandas por ejemplo, de daños y perjuicios o de condenas a prestaciones dinerarias,  el procedimiento general a  seguir es el de las demandas patrimoniales contra la Administración Pública, previstas de los artículos 56 a 64 de dicha Ley. Y en los casos de reclamos por omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos, vías de hecho o abstención,  las demandas han de tramitarse por el procedimiento breve, a que se contraen los artículos 76 a 86, ibidem.   Mientras que  para  las demandas de nulidad de actos particulares se consagra un procedimiento específico  de los artículos  76 a 86 de la Ley mencionada.  Ahora bien,  pueda darse el supuesto de demandas en que además de la  nulidad se solicite el pago de los salarios dejados de percibir,  cuando se hubiere desestimado en vía administrativa, por ejemplo, una solicitud de reenganche, o que se condene a la  Administración al pago de una  indemnización por los daños que hubiere causado el acto declarado nulo.   No existe norma alguna que contemple este supuesto,  en el cual a  la pretensión de nulidad se acumula una pretensión  de condena.  Lo cierto es que, a diferencia de las leyes anteriores que regulaban el contencioso administrativo,  la Ley vigente no contiene una disposición como, por ejemplo,   la del artículo 130 de la  Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, que expresamente señalaba que en su sentencia el juez contencioso administrativo, si así se solicitaba en la demanda, además de  declarar la nulidad del acto impugnado podía condenar al pago de sumas de dinero.  El problema,  consiste que en la  actualidad la  reciente Ley de la  Jurisdicción Contencioso Administrativa contempla procedimientos  totalmente diferentes para las demandas de nulidad y para las demandas  patrimoniales, y en razón de que  el ordinal 2 del artículo 35 de dicha Ley considera inadmisibles la acumulación de pretensiones para las cuales sus respectivos  procedimientos resulten incompatibles. De forma,  que  surge la duda si  la acumulación de tales pretensiones en una demanda  de nulidad  es inadmisible o no.  Ello se agrava porque en el supuesto de demandas que deben tramitarse por el procedimiento breve,  por ejemplo, el artículo 65, in fine, eiusdem,  señala que en el caso de  estas  demandas,  el hecho de que se acumulen pretensiones de contenido patrimonial,  no impedirá que el tribunal dé curso exclusivamente a las acciones de reclamos por servicios públicos, vías de hecho y abstención.  Es decir, que no obstante  la incompatibilidad  procedimental que contiene la acumulación, sólo resultan inadmisibles las pretensiones de condena, pero no la demanda principal.  En otras palabras, que el interesado tendrá que esperar el resultado de estas acciones breves para intentar después la demanda patrimonial. Por una interpretación racional,  puede, concluirse,  que en estos supuestos,  la incompatibilidad  de las  pretensiones de condena deriva de la naturaleza breve de las acciones principales, mientras que en las demandas de nulidad no existe tal incompatibilidad con las  pretensiones patrimoniales, aunque ambas acciones tengan  pautados procedimientos diferentes.  A esta interpretación contribuye el texto del artículo 259 de la Constitución que de manera  expresa señala que los tribunales contencioso administrativos  tienen competencia tanto para declarar la nulidad de los  actos administrativos contrarios a Derecho como para dictar sentencias de condena al pago de sumas de dinero o al  pago de daños y perjuicios.  Yo hubiera preferido que la Ley contemplara una disposición  relativa  a la  procedencia de esta acumulación de estas pretensiones y otra disposición para los  casos de protección de derechos constitucionales fundamentales, que permitiera la  aplicación de  un procedimiento sumario

12.  Conclusiones.   Es  indiscutible que en la  actualidad, en nuestro sistema  jurídico,   existe  un derecho administrativo laboral, una justicia administrativa laboral y una jurisdicción contenciosa administrativa  laboral.




[1] Doctor Honoris causa otorgado por el Consejo Universitario de la Universidad de Los Andes, en septiembre de 2004.  Doctor en Derecho, Universidad Católica Andrés Bello, 1976.  Abogado (Cum Laude), Universidad Católica Andrés Bello, 1965.  Magistrado de la Corte Suprema de Justicia (Sala Político Administrativa), 1989-1992.  Magistrado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, 1982-1986. Profesor: Universidad Católica Andrés Bello, Universidad Central de Venezuela y Universidad Santa María.  Miembro de la Asociación Mundial de Juristas; Comisión Andina de Juristas; Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales; Miembro de Número del Instituto Venezolano de Derecho Social. Miembro del Instituto Internacional y Comparado del Derecho Agrario, Italia; Miembro del Instituto Latinoamericano del “Ombusdman”.
[2]Los  procedimientos administrativos de inamovilidad en la  Ley  Orgánica del Trabajo”, Revista de la  Facultad de Derecho, Nº  42, Universidad Católica Andrés  Bello, p 123.
[3] G.O. Nº 38.236 del  26.07.2005.
[4] Ver trabajo citado, p 130.
[5] G.O. Nº 38.426 del  28.04.2006
[6] G.O. Nº 39.451 de la misma  fecha.
[7] Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, G.O. Nº 38.236 del 26.07.2005.
[8] G.O. Nº 39. 522 del 01.10.2010,  por la que se  reimprimió por error material  Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada  en la G.O. Nº 5.991 del 29.07.2010, que, a  su vez, había reimpreso  dicha  Ley publicada  en la G.O. Nº 39.483 del 09.08.2010.